推进县城建设应避免千城一面

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图片来源： 新华社

周子勋

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

国家发改委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任、研究员贾若祥在接受采访时说，《意见》的出台有利于完善县城居民高品质生活空间，有利于通过完善县域功能辐射带动乡村发展和农业农村现代化，有利于强化县城与邻近城市的衔接配合，促进大中小城市协调发展。

县域经济面临挑战

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任、研究员刘云中在接受采访时指出，在当前经济增速放缓、下行压力增大的背景下，将影响县域经济发展的活力，减弱县域城镇化的经济动力。

挑战主要体现在三个方面：市场需求增长减缓，企业扩张的风险增加，就业受到影响，农业转移人口的就业岗位和收入增长减缓甚至下降，对于很多依靠劳动力转移的县域，会严重影响其收入，从而影响县城的消费增长；产业向中西部地区、向中小城市和县域转移的动力和压力都降低，增加了中小城市和县域吸引投资的难度；各级政府的财政收入受到影响，城镇化的财政支持力度受到影响。

贾若祥表示，“人、地、钱”是推进县域城镇化建设的三大核心要素。关于人的挑战，当前我国人口峰值即将到来，城镇化的人口背景将会发生根本性变化，将来可能会出现更多的人口流失县城，县域城镇化建设要统筹考虑“加法”和“减法”，着重在提质上下功夫。关于地的挑战，随着我国城镇化进入后半程，县域城镇化建设的用地空间也会进一步收缩，决不能摊大饼，要加大对闲置用地或低效用地的再开发再利用。关于钱的挑战，要针对不同性质的项目加快建立多元化可持续的融资渠道，不能进一步加大地方政府债务负担。

中国国际经济交流中心经济研究部副部长、研究员刘向东告诉，当前，受地方财力所限，推进县域城镇化建设面临资金短缺的问题，同时也面临着用工用能等短缺问题。在工业原材料等价格上涨的情况下，县城基础设施建设成本也将大幅增加。另外，由于我国县城分布广泛、差异比较大，人口流入流出趋势不同，环境承载能力也不同，因此，需要因地制宜，实施差异化的建设策略，合理把握时序节奏和步骤。

建设资金怎么解决

贾若祥指出，县城公共设施量大面广，下一步提升的潜力大，资金需求量巨大，要针对不同的项目类型，建立多元可持续的投融资机制，使县域城镇化与我国经济发展阶段相适应，与当地的财力水平相协调。对公益性项目加强地方财政资金投入，对准公益性项目和经营性项目鼓励增加中长期贷款投放，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。

刘云中说，要激活政府之外的参与主体的积极性。第一，通过需求管理的政策措施，有效扩大投资和消费需求，增强市场主体的信心；第二，通过对县域经济和县城发展的支持政策，降低市场主体在县域和县城发展的成本；第三，优化营商环境，做好服务，吸引市场主体加入到县城和县域经济的发展中。

刘向东认为，需要在设施建设方面盘活资产价值，即激活县城土地资源这一关键要素，使其成为可抵押、流转的重要要素，通过土地整合等方式激活项目的整体吸引力，同时，通过发展县城特色优势产业，增强产业对经济的支撑能力，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，从而吸引更多社会资本参与县城建设，实现县城城乡资源的优化配置。

县城建设避免千城一面

值得关注的是，《意见》提出将县城发展划分为5类，并提出相应的发展方向，包括加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展。

刘云中表示，这是未来一段时间把握县城发展的主要方向，需要根据不同县城的实际情况，做好科学分类。此外，以县域为基本单元并不一定是本地城镇化，而是要在县域的范围内能够有效解决城乡融合、公共服务差距的问题。

“提升聚人聚产的承载能力和服务水平是推进以县城为重要载体的城镇化建设的关键点。”贾若祥指出，通过以城聚产、以产兴城、产城融合，形成投资、生产、消费的良性循环，促进县域经济高质量发展。

刘向东表示，加快推进县城建设的关键在于推动城乡融合发展，引导人口、资金和土地等要素资源有序配置，尤其要深化户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，同时优化城镇公共设施均等化布局，促进大中小城市协调发展，确保县城建设各具特色，避免千城一面，使其成为促进人口和公共服务资源适度集中的重要载体，以及与大中城市有序衔接的重要节点。

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