商道经纬丨人口流向是城镇化资源配置的风向标
聚焦城镇化新发展阶段
伴随中国城镇化进入新发展阶段，一些中小城镇和东北、西北等部分地区正面临着人口流失、城市收缩等现象。与此形成对比的是，国家级都市圈的建设却按下“快进键”，以期更好发挥领跑作用，带动区域发展。如何看待城镇化过程中人口流向和城市收缩现象，应采取哪些应对措施，都市圈扩容又将给区域发展带来哪些影响？本期商道经纬将围绕以上几方面内容进行解读，敬请关注。
徐蔚冰
随着中国城镇化进入新发展阶段，人口、资源等加速向大城市、经济发达地区集聚，中小城镇和东北、西北等部分地区正面临着人口流失、城市收缩等现象。
2022年《政府工作报告》提到，要增强区域发展平衡性协调性，稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展。小城市和人口流出区域该如何应对城市收缩的现实问题，及时实现转型？接受采访的专家认为，随着城镇化进程的深入推进以及人口结构变化，我国城镇化将由过去的“高速度”转向“高质量”，同时，也面临着城市分化加剧、部分地区人口外流城市收缩等挑战。专家建议，全国统筹建立城市协调发展体系，应依据人口、产业等实际需要，差异化规划城市建设，形成大中小城市融合发展的格局，高质量推进城镇化进程。
人口流动新动向
近年来，我国新增城镇人口结构发生了明显变化，由过去以农民工为主转向以各类高校毕业生为主。进城的动力从提高收入、满足温饱拓展至追求生活品质。专家预计，在“十四五”期间乃至更长时期，我国城镇化将由过去的“高速度”转向“高质量”。
中国科学院院士陆大道表示，我国城镇化已从粗放式大开发向高质量发展转变。在此背景下，部分城市需要做“减法”，不能一味贪大求快，应依据当地人口、就业、交通、水利、教育、能源、福利保障等实际情况，规划城市建设发展，避免形成“空心城”。他表示，一些地区应按照新型城镇化、乡村振兴以及碳达峰、碳中和等要求，进一步调整和优化城市建设以及经济发展结构。
中国人民大学经济学院院长刘守英认为，中国已经从快速城镇化的发展阶段转向城乡融合阶段。因此，公共政策应该从单向的城乡两极的发展思维，转向城乡融合的发展思维，更要在城乡融合的形态下思考，如何更好地进行城乡融合阶段的城乡发展。
清华大学教授、中国城市百人论坛联合秘书长毛其智认为，如何以都市圈和城镇群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化，让中国的城镇化成为顺势而为、水到渠成的发展过程，是今天所面对的挑战。
中国城市规划设计研究院教授级高级规划师李晓江关注到了人口流出大省在城镇化发展中的新特征。其团队研究表明，截至疫情前（2019年），在河南等9个人口输出大省中，本地城镇化的趋势正在减少，即农民工回流的趋势越来越明显，尤其是中西部地区的人口输出地，县级正在成为承载新增城镇人口的重要空间。李晓江认为，异地城镇化会带动县域城镇化，进而减少大中小城市发展不平衡的问题，推动城镇化向高质量方向迈进。
人、产、城要挂钩
中国宏观经济研究院二级研究员、中国区域科学协会副会长肖金成认为，应理性看待城镇化推进过程中的人口流向和城市收缩现象。从客观来看，人口从欠发达地区向发达地区转移符合城镇化发展规律，也更有利于区域协调发展。“我们根据资源环境承载力做过一个分析，东部沿海地区的资源环境承载力更大，部分西部地区的资源环境承载力是不够的。”
虽然当前国内的城市收缩现象仅发生在少数区域，但在中国社科院城市与竞争力研究中心主任、中国城市百人论坛秘书长倪鹏飞看来，潜在的城市和区域的人口收缩比，或比当前数据反映的形势更严峻一些。
倪鹏飞认为，当前，一些城镇或城市正面临着三重人口流失或者流出的压力。第一，经济发展规律的使然。从个体城市来看，其存在生命周期，特别是一些资源城市，当资源被开发完后，势必会出现城市人口的流出。针对这个趋势，要顺应规律，积极应对。
第二，公共资源配置不均衡导致人口发生变化。倪鹏飞指出，部分城市出现了两极分化的现象，一方面，一些县级的人口在流失；另一方面，很多大中城市、超大城市，由于人口的过度聚集而出现了“城市病”。倪鹏飞认为，造成该现象出现的重要原因在于公共服务的匹配、分布存在问题。城市行政级别越高，城市的行政权力越大，优质的公共资源可能就会布局在这些城市。反之，城市级别越低，优质的公共资源就会越少。这是中小城市或者是地级以下城市人口大量流失的原因，而这也导致了超大城市、大城市人口过度聚集。
第三，发展战略层面的原因。倪鹏飞表示，在2003年实行土地财政以后，中西部地区特别是一些北方城市没有条件与全球产业对接，在当时的背景下，一些城市通过城市化、土地开发，大规模的基础设施建设来推动经济的增长。显然，这一模式难以持续，而这也导致了目前一些地区人口的流失。
如何应对城市人口的流失或者收缩，倪鹏飞给出了三方面的建议。
第一，顺应经济规律。对于一些因经济发展规律而出现人口流失的城市或者区域，可以发展紧凑型城市。同时，要提高城市的基础设施、公共服务、营商环境等公共产品的质量。还要创造差异化的公共产品，支撑和发展具有比较优势的产业。只有发展产业，才能应对紧凑型城市的发展，满足当地留守人口的福利。
第二，要调整公共产品的布局。在疏解大城市人口的同时，要把优质的公共服务向外疏解，不仅要向周边疏解，还要向县城疏解，尤其是大都市周边的县城及城镇。这既能够阻止一些小城市过度收缩，又能够解决大城市的一些问题。
第三，针对一些城市出现的人口流失、债务攀升、住房过剩等问题，建议统筹化解城市收缩所带来的风险，把人口、经济、住房、债务等问题充分考虑，将流入城市和流出城市联合起来进行考虑。
刘守英则认为，在上一轮快速城镇化过程中，经济活动主要集中在大城市和沿海地区，这也导致了传统的县城和乡镇经济活动有所萎缩，产业越来越单一，乡村的经济活动也有所收缩。而在未来的城乡融合的阶段，由于人口的重新分布，尤其是县城人口聚集功能的加强，会给其市场带来新的发展以及经济活动的增加，并推动产业的重新复兴。乡村的经济活动会更加多样化和复杂化，农业和产业革命也会进一步推进。因此，要理性看待目前部分地区的人口流动、产业发展和城市规模，这三者要统筹挂钩，顺应经济规律去解决。
收缩型城市：在“瘦身”中寻求转型之路
夏金彪
城镇化是现代化的重要标志。自改革开放以来，我国经历了世界上速度最快、规模最大的城镇化进程，城镇化和城市建设取得了引人瞩目的成就。根据国家第七次人口普查数据显示，我国城镇化常住人口为90199万人，占总人口比例的63.89%。
随着中国城镇化逐渐进入新发展阶段，一些中心城市、大城市在人口快速集聚和城区持续扩大的同时，另一些中小城市、边缘城市却面临着不断收缩的现实。根据国家第七次人口普查数据显示，人口增加的地级行政区有184个，人口减少的地级行政区有148个。
实际上，城市收缩并不是一个新现象。自上世纪80年代以来，很多发达国家的传统工业地带，如美国五大湖地区、德国鲁尔、法国洛林等地都出现了这一现象。以美国五大湖地区为例，这一带曾经聚集了数量众多以钢铁或制造业为主的城市，当美国完成以第三产业为主导的经济转型后，这些城市的工厂纷纷关门停业。
需要指出的是，我国收缩型城市与发达国家有明显不同，发达国家的收缩型城市已完成城市化、工业化进程，经济和人口出现负增长。而我国的工业化、城镇化进程正在有力推进，城市经济仍具有保持中高速增长的发展潜力。
根据形成的原因，我国收缩型城市大致可以分为三类。第一类是产业衰退类收缩型城市，这类城市产业结构较为单一，其经济发展过度依赖于某个传统产业，当该传统产业在技术、成本、市场等方面失去竞争优势时，收益逐步减少，产业发展陷入停滞甚至萎缩，如东北的鞍山、抚顺等。第二类是资源枯竭类收缩型城市，这类城市拥有煤炭、有色金属等矿产资源，随着资源逐渐枯竭，城市也随之衰退，如黑龙江的双鸭山、鹤岗等。第三类是被动虹吸类收缩型城市，这类城市在大城市周边，由于虹吸效应，人口不断向大城市流入，小城市人口持续收缩，如北京周边的三河、高碑店等。
专家普遍认为，我国收缩型城市并不等同于“衰退城市”，而是城市化进程中的一种正常现象。虽然如此，我国也高度重视这一现象，未雨绸缪。早在2019年，国家发改委就在《2019年新型城镇化建设重点任务》中首次提到收缩型城市，并明确要求收缩型中小城市要“瘦身强体”，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。
应该看到，以往以“增长主义”为主导的发展理念已难以适应当今城市发展的新要求。收缩型城市的“瘦身强体”将成为新型城镇化建设和城乡融合发展的新契机。对此，需要分类施策，推动收缩型城市健康发展。
对于产业衰退类收缩型城市，要持续优化营商环境，充分挖掘产业优势、资源优势、区位优势，构建多元化产业体系，培育经济发展新动能，加快新兴产业对衰退产业的接续替代。
对于资源枯竭类收缩型城市，要加强环境治理和生态保护，彻底转变以资源消耗为代价的要素驱动发展模式，将绿色发展理念贯穿于工业发展全领域、全过程，积极探索绿色转型发展之路。
对于被动虹吸类收缩型城市，要不断完善城市基础设施和公共服务，找准特色产业定位，不断加强城市人口和产业承接能力，与周边大城市相关产业形成产销结合、分工合作、错位发展的格局。
可以预见，随着我国城镇化进入新发展阶段，人口红利和出生人口将逐步减少，城市收缩压力可能会进一步增加。不过，这类收缩型城市在“瘦身强体”后，公共服务将有可能大幅改善，有望变得“小而美”“小而精”，给人更多的获得感、幸福感，城市集聚能力或再现，吸引周边县域或乡镇人群到此工作和生活。
从单核城市到都市圈：区域经济发展新形态
徐蔚冰
过去，我国区域经济增长动力主要来自所在地区的单一龙头城市，这种单核发展模式催生了诸如北上广深这种世界级超大型城市，也带来了不可避免的“大城市病”。现在这种传统区域经济形态正在被更具活力的“都市圈”所替代。
日前，随着《西安都市圈发展规划》正式获批，西安成为继福州、南京、成都以及长株潭之后，第五个落地的国家级都市圈。与此同时，《重庆都市圈发展规划》已上报国家发展改革委，武汉、沈阳、广州等地的都市圈规划申报工作也在紧锣密鼓地推进。下一步，我国还将在东部、中部、西部、东北地区培育更多都市圈，以期更好发挥领跑作用，带动区域发展。专家指出，都市圈建设按下“快进键”，将在经济社会的方方面面发挥重要作用。
中国社科院城市与竞争力研究中心主任、中国城市百人论坛秘书长倪鹏飞在接受采访时表示，都市圈不仅可以提高区域能级，还可以扩大区域总量、增强区域功能、促进区域共同富裕。
倪鹏飞表示，从已获批的都市圈发展来看，这种极核功能已经凸显。比如，过去一年，南京都市圈10个地区共实现地区生产总值46665.68亿元，经济总量较上年扩大4915亿元，经济发展呈现强劲韧性，实现了“十四五”发展良好开局。
倪鹏飞表示，这只是都市圈引领区域发展的一个侧面。在区域格局引领上，相关发展规划中也均设有明确的定位和目标。例如，国家发展改革委对西安都市圈的复函中明确了西安都市圈的四个定位，分别是提升都市圈对关中平原城市群建设的支撑能力、更好助推新时代推进西部大开发形成新格局、更好服务黄河流域生态保护和高质量发展、更好融入共建“一带一路”。《辽宁省推进“一圈一带两区”区域协调发展三年行动方案》则要求，沈阳都市圈将打造成为东北全面振兴全方位振兴引领区。
都市圈是扩大消费和投资需求的重要载体。曾参与《西安都市圈发展规划》等多个都市圈规划制定的中国城市规划设计研究院院士工作室副主任陈明表示，与单纯的城市化、城镇化发展不同，都市圈首先要“建设”，率先强调的是便捷的交通通勤。因此，都市圈的建设在区域交通基础设施方面有很大空间。例如，发展市城（郊）铁路，探索中心城市轨道交通适当向周边城市延伸，推动轨道交通“一张网”运营管理。根据出行需求有序推动城际公路市政化、城际客运公交化。
倪鹏飞表示，都市圈发展还须引导产业梯次配套、生活便利共享。都市圈中心地区应打造高端服务业和总部集群，集聚总部经济、金融服务、研发中心、商务会展等。制造业则要向周边转移，引导中间地区积极发展附加值较高的制造行业及环节，推动产业转型升级。同时，对于外围地区则应加快发展服务中心地区和中间地区的配套产业。在公共服务方面，都市圈应进一步推动政务服务、社会保障等联通互认。应不断提高区域内协同保障能力，例如，共建共用冷链集配中心等物流基础设施，探索跨行政区能源、通信、应急救援等服务。
记者了解到，当前几个国家级都市圈对此已有规划。如成都都市圈未来将建设成德产业协同示范园区、成眉跨区域泡菜调味品产业集群、西南地区专用汽车及零配件生产基地、彭什川芎现代农业产业园区等项目，涵盖制造业、现代服务业、现代农业等重点领域。南京都市圈更是计划整合都市圈各地区现有的产业基础和优势资源，构建合理的产业结构梯度，以形成完整的产业链和优势产业集群，探索建设跨区域合作发展平台。
虽然都市圈发展规划先行，但从目前来看，打造现代化都市圈仍存在不少瓶颈和问题。陈明提到，部分城市主动融入意识不强，存在行政区划壁垒；中心大城市产业、资本、技术外溢意愿不强，周边中小城市主动承接转移产业诚意不足等都是都市圈发展中的问题。下一步，各都市圈内要有全局发展的眼光，互相协调，优势互补，从而促使区域真正实现高质量发展。
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- 编辑：王美宣
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